重磅!第一批城市更新试点城市(区)公布!-- 迪族网

重磅!第一批城市更新试点城市(区)公布!

来源：中指研究院　2021-11-08 15:10:21

11月4日，住建部发布《住房和城乡建设部办公厅关于开展第一批城市更新试点工作的通知》，北京等21个城市（区）成为首批试点。

此次城市更新试点政策的出台与此前住建部《关于在实施城市更新行动中防止大拆大建问题的通知》形成呼应，政策的核心目的是要引导城市积极稳妥实施城市更新行动。

整体来看，试点城市的选择主要还是未来城市更新政策有进一步优化空间的城市，政策的影响将主要集中在城市更新发展环境的改善上。

未来，在落实城市更新底线要求、坚持“留改拆”并举的基础上，21个首批试点城市（区）在政策力度层面灵活度会更高，在工作机制、实施模式、配套政策方面将营造更有利社会资本参与的机制和环境。

未来，21个首批试点城市（区）将在地方性法规、城市更新规划计划、更新项目建库、资金支持、审批流程、技术标准等方面进行探索，形成可复制经验。值得期待的是，试点城市既往城市更新改造过程中的难点痛点也将在此次探索过程中得到更好回应。

值得注意的是，2021年以来，中央10余次表态城市更新或直接出台相关政策，此次试点城市的重磅推出也让城市更新整体进入政策体系加速构建期与企业实践发展机遇期。

表：国家层面与城市更新相关的重大会议及政策

资料来源：中指研究院综合整理

图：城市更新重大政策出台轨迹

资料来源：中指研究院综合整理

原文：

住房和城乡建设部办公厅关于开展

第一批城市更新试点工作的通知

各省、自治区住房和城乡建设厅，直辖市住房和城乡建设（管）委、规划和自然资源委（局），新疆生产建设兵团住房和城乡建设局，海南省自然资源和规划厅：

为贯彻落实党的十九届五中全会精神，完整、准确、全面贯彻新发展理念，积极稳妥实施城市更新行动，引领各城市转型发展、高质量发展，在各地推荐基础上，经遴选，决定在北京等21个城市（区）开展第一批城市更新试点工作。现将有关事项通知如下：

一、试点目的

针对我国城市发展进入城市更新重要时期所面临的突出问题和短板，严格落实城市更新底线要求，转变城市开发建设方式，结合各地实际，因地制宜探索城市更新的工作机制、实施模式、支持政策、技术方法和管理制度，推动城市结构优化、功能完善和品质提升，形成可复制、可推广的经验做法，引导各地互学互鉴，科学有序实施城市更新行动。

二、试点内容

第一批试点自2021年11月开始，为期2年。重点开展以下工作：

（一）探索城市更新统筹谋划机制。加强工作统筹，建立健全政府统筹、条块协作、部门联动、分层落实的工作机制。坚持城市体检评估先行，合理确定城市更新重点，加快制定城市更新规划和年度实施计划，划定城市更新单元，建立项目库，明确城市更新目标任务、重点项目和实施时序。鼓励出台地方性法规、规章等，为城市更新提供法治保障。

（二）探索城市更新可持续模式。探索建立政府引导、市场运作、公众参与的可持续实施模式。坚持“留改拆”并举，以保留利用提升为主，开展既有建筑调查评估，建立存量资源统筹协调机制。构建多元化资金保障机制，加大各级财政资金投入，加强各类金融机构信贷支持，完善社会资本参与机制，健全公众参与机制。

（三）探索建立城市更新配套制度政策。创新土地、规划、建设、园林绿化、消防、不动产、产业、财税、金融等相关配套政策。深化工程建设项目审批制度改革，优化城市更新项目审批流程，提高审批效率。探索建立城市更新规划、建设、管理、运行、拆除等全生命周期管理制度。分类探索更新改造技术方法和实施路径，鼓励制定适用于存量更新改造的标准规范。

三、工作要求

（一）编制实施方案。各省级住房和城乡建设主管部门要组织本地区试点城市（区）编制实施方案，明确试点目标、试点内容、重点项目、实施时序和保障措施，于2021年11月30日前报送我部建筑节能与科技司。

（二）强化组织领导。各试点城市（区）要高度重视，加强组织领导，严格落实城市更新底线要求，切实落实试点实施方案，扎实推进试点工作，确保试点取得成效。各省级住房和城乡建设主管部门要广泛宣传城市更新理念内涵，加强对本地区试点工作的支持力度，督促和指导实施方案落实。我部将组织专家跟踪指导，定期对试点工作进行评估。

（三）总结推广经验。各试点城市（区）要及时研究解决试点工作中的难点问题，认真梳理总结好经验、好做法、好案例，每季度向我部报送试点工作情况。我部将搭建试点工作宣传平台，推动试点城市之间的交流，及时向全国推广试点经验。

附件：第一批城市更新试点名单

住房和城乡建设部办公厅

2021年11月4日

（此件主动公开）

抄送：各试点城市（区）人民政府。

附件

第一批城市更新试点名单

1.北京市

2.河北省唐山市

3.内蒙古自治区呼和浩特市

4.辽宁省沈阳市

5.江苏省南京市

6.江苏省苏州市

7.浙江省宁波市

8.安徽省滁州市

9.安徽省铜陵市

10.福建省厦门市

11.江西省南昌市

12.江西省景德镇市

13.山东省烟台市

14.山东省潍坊市

15.湖北省黄石市

16.湖南省长沙市

17.重庆市渝中区

18.重庆市九龙坡区

19.四川省成都市

20.陕西省西安市

21.宁夏回族自治区银川市

试点城市——北京城市更新发展透视

在整体试点行动原则之下，各地由于发展阶段不同、面临的城市问题不同，城市更新的发展模式也差异明显。本文立足北京，回顾了北京城市更新的历史及沿革，通过梳理北京城市更新的相关政策和实践模式，展望城市未来的更新趋势。

一、北京城市发展概况

北京地处华北平原北部，是国家首都、直辖市、全国政治、文化、国际交往及科教中心，是全国重要交通枢纽，是京津冀城市群发展的核心城市。不同于其他城市，北京是我国的首都，是我国的政治中心、文化中心、国际交往中心和科技创新中心，也是我国的古都。北京城市格局历经“卫星镇”-“卫星城”-“新城”等三个阶段，目前进入第四个阶段“核心功能区+中心城区+城市副中心”发展阶段。在新的城市发展格局之下，城市更新也体现出与规划整体的协同效应。

二、北京城市更新发展沿革

作为古都，城市更新贯穿于北京城市变迁的始终，北京不同阶段的发展重点也在不断丰富城市更新“北京模式”的内涵。

第一阶段：建国初期，北京城市更新的主要目的是发挥北京的首都职能，调整城市布局，改造城市面貌，起到窗口典范的作用。在建国之后，针对北京城的规划建设存在多种思路的辩论。初期规划上就有主张利用旧城的方案和主张在西郊另设行政中心的方案。在多因素的作用下，最终选择了以旧城为中心，进行放射性扩张和建设。这种方案之下，首都建设产生了大量的辉煌成果。例如，展宽打通长安街，改建天安门广场，修建了人民大会堂，修建了许多住宅和配套的设施，很好地完成了这一阶段的历史使命。

图. 梁思成和陈占祥主张西郊另设行政中心的方案草图

第二阶段：到了七八十年代，危房改造迫在眉睫，满足人民的生活需要。由于建国初期的主要目光聚焦在满足北京首都功能这一目标上，且当时的资源极为紧张，使得旧城居住区和环境恶劣地区仅采取简单地临时救急措施，拆除、翻建或大修，致使破旧危房剧增，居住状况日趋恶化。北京市房管局分别在1973年和1984年进行了两次危改普查，并在九十年代掀起了旧房改造的大幕。

第三阶段：新世纪，棚户区改造和老旧小区更新成为主旨。棚户区本身在规划时就存在了一定的偏差，而且其资源配套并不能满足群众的日常需要，同时棚户区存在较大的安全隐患。和棚户区存在类似的诉求的是老旧小区的改造。老旧小区许多配套设施较为老旧，特别是楼龄较长的小区往往缺乏电梯等必要的配套设备。因此，在新世纪的前二十年，棚户区改造和老旧小区的改造是北京城市更新的主要工作方向。

第四阶段：“十四五”开启北京城市更新新篇章。新的城市更新篇章，向着更多元的目标前进。“……深入推进背街小巷环境精细化整治提升行动计划……持续推进老旧小区、危旧楼房、棚户区改造……多种形式推进老城平房区申请式腾退和改善。推动老旧厂房、老旧商场、老旧商务楼宇更新改造……”，在十四五规划中，城市更新的目标更加多元。在2021年6月10号北京市发布《实施城市更新行动的指导意见》的同时，也分别就老旧小区、首都功能核心区平房（院落）、老旧厂房、老旧楼宇等方面提出实施意见。2021年8月发布的《北京市城市更新行动计划(2021-2025年)》提出了首都功能核心区平房（院落）申请式退租和保护性修缮、恢复性修建，老旧小区改造，危旧楼房改建和简易楼腾退改造，老旧楼宇与传统商圈改造升级，低效产业园区“腾笼换鸟”和老旧厂房更新改造，城镇棚户区改造六大类别。北京的城市更新，将向着更加多元的目标前进。

三、近期北京城市更新政策概况及精读

（一）近期北京城市更新政策出台概况

为了和城市的发展相匹配，北京在城市更新上的相关政策也在不断演变。在导向上，政策从最初的解决居住问题的突出矛盾到综合引领城市发展。早期的政策都较为独立，且多注重民生，近期的政策则以综合性的文件为纲领，更注重多维度的目标；在频率上，政策的发布越来越密集。今年以来，北京已经发布了十余条城市更新的相关政策；在层次上，政策的层级明显提升。政策的体系性、级别都较之前有明显的提升，特别是未来也将推进城市更新立法。

表：北京市城市更新相关政策

资料来源：中指研究院综合整理

（二）《中共北京市委关于制定北京市国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》（2020）

文件在第五大点——“率先探索构建新发展格局的有效路径，建设特色与活力兼备的现代化经济体系”中提到：“强化城市更新、民生保障等领域投资”。在第七大点——“深入落实城市总体规划，切实提高首都城市治理水平”中以专门一段的份量阐述实施城市更新行动。具体如下：

实施城市更新行动。制定实施专项行动计划，创新存量空间资源提质增效政策机制。推行以街区为单元的更新实施模式，推动平安大街、鼓楼大街、观音寺等重点片区更新改造，加快形成整体连片规模效应。积极推进新首钢高端产业综合服务区建设发展，加强工业遗存保护利用，打造新时代首都城市复兴新地标。深入推进背街小巷环境精细化整治提升行动计划，着力打造精品宜居街巷。持续推进老旧小区、危旧楼房、棚户区改造，推广“劲松模式”“首开经验”，引入社会资本参与。多种形式推进老城平房区申请式腾退和改善。推动老旧厂房、老旧商场、老旧商务楼宇更新改造。加快推进城市更新领域相关立法。

整体来看，北京“十四五”规划和二〇三五年远景目标的建议既高屋建瓴，又能落到实处。政策明确了城市更新行动，推动政策引领，推进立法保障。在项目层面，北京明确加快“平安大街、鼓楼大街、观音寺”等重点片区的更新改造，同时希望“加快形成整体连片规模效应”，这些都带来了可观的更新机会，特别是连片开发既能增加临近街区之间的协调和整体性，也能更加吸引社会资本的进入。在模式层面，北京也在规划中给出了标杆式的成功模式。“首钢高端产业综合服务区”是大型的城市项目，着眼点是第二产业转化为第三产业；“劲松模式”和“首开经验”着眼于老旧小区的改造，更加注重民生，其成功改造获得了社会的广泛认可，也有助于此类模式的推进。

（三）《关于实施城市更新行动的指导意见》（2021.6）

6月10日，北京市人民政府发布了《关于实施城市更新行动的指导意见》，从总体要求、强化规划引领、主要更新方式、组织实施、配套政策、保障措施六大方面，对北京市接下来城市更新行动的实施方式做出了明确规定。

表：《关于实施城市更新行动的指导意见》核心内容

资料来源：中指研究院综合整理

此次新政的出台对前期有利于统筹推进北京全市层面的城市更新工作，未来北京城市的有机更新将全面加速。

第一，“有机更新”是北京市未来城市更新总基调。《意见》在实施城市更新行动的基本原则部分，明确提出“城市更新主要是指对城市建成区(规划基本实现地区)城市空间形态和城市功能的持续完善和优化调整，是小规模、渐进式、可持续的更新”，这正是有机更新的精髓。作为首都，北京城市历史悠久、文化厚重，更加需要通过有机更新推动城市的高质量发展。

第二，突出老旧小区改造，兼顾多种更新模式。《意见》中提出了北京市未来的六种主要更新方式，包括：01.老旧小区改造、02.危旧楼房改建、03.老旧厂房改造、04.老旧楼宇更新、05.首都功能核心区平房(院落)更新、06.其他类型（公共空间、产业园、棚改等）。新政将“老旧小区改造”列为北京市城市更新的首要方式。从北京近年来出台的城市更新相关政策来看，老旧小区改造相关政策的提及不断增多，尤其进入2021年以来，老旧小区改造相关政策不断细化完善。

第三，保障租赁住房房源。城市更新成北京市租赁房房源获取的重要途径之一。《意见》提出的六种主要更新方式中，有两种提到可发展租赁住房，包括：危旧楼房改建-“居民异地安置或货币安置后腾退的房屋，可作为租赁房等保障房使用。”；首都功能核心区平房(院落)更新-“鼓励腾退空间用于传统文化展示、体验及特色服务，建设众创空间或发展租赁住房。”

第四，城市各功能区实行差异化的更新原则。“首都功能核心区以保护更新为主，中心城区以减量提质更新为主，城市副中心和平原地区的新城结合城市更新承接中心城区功能疏解，生态涵养区结合城市更新适度承接与绿色生态发展相适应的城市功能。”因此，企业在北京开展城市更新业务需要结合各功能区的特点精准推进。

第五，创新性政策多。特别是“责任规划师、建筑师全程参与”在全国层面也具有创新之处；提出地下空间复合利用也具有前瞻性（但后期地下空间产权问题不好确定，仍然需要相关政策的支持）；配套政策从规划、土地、资金三方面为更新保驾护航，将部分现有成功的实践形成政策，进一步扩大了适用范围。

（四）《北京市城市更新行动计划(2021-2025年)》（2021.8）

8月底，北京市人民政府发布了《北京市城市更新行动计划（2021-2025年）》，从总体要求、项目类型、项目实施路径、保障措施、城市更新行动政策清单，对北京市下阶段城市更新行动的开展做出了引导。

表：《北京市城市更新行动计划(2021-2025年)》核心内容

资料来源：中指研究院综合整理

此前6月份，北京市已经发布了《关于实施城市更新行动的指导意见》，从总体要求、强化规划引领、主要更新方式、组织实施、配套政策、保障措施六大方面进行了引导。近日北京正式发布《北京市城市更新行动计划（2021-2025年）》，从总体要求、项目类型、项目实施路径、保障措施、城市更新行动政策清单五大方面对北京市接下来城市更新行动的开展做出了明确引导。“行动计划”量化了要达到的目标成果，需要出台的具体政策，确保后续可落地。在行动基调上，未来北京城市更新行动将聚焦城市建成区存量空间资源提质增效，不搞大拆大建，是小规模、渐进式、可持续的更新；在更新类别上，将聚焦老旧小区改造、老旧楼宇与传统商圈改造升级等六大类别；在实施路径上将以街区为单元统筹城市更新、以轨道交通站城融合方式推进城市更新、以重点项目建设带动城市更新；在保障机制方面，将责任落实到具体部门，围绕综合、规划、建设管理、资金四大方面出台20余项支持政策。整体来看，6月、8月份出台的两份重量级文件共同描绘出了城市更新的“北京模式”。

四、企业城市更新实践

根据《北京市城市更新行动计划(2021-2025年)》，北京目前城市更新的主要模式有六种，我们收集了各个模式下企业的典型实践。同时，我们细致梳理了项目的基本信息、开展模式、特色亮点、盈利方式等，旨在发掘企业参与北京城市更新的机遇。

（略：如有需要可与商务团队联系获取）

五、未来趋势展望

“菊儿胡同四合院住宅工程开创了在北京城中心城市更新的一种新途径，传统的四合院住宅格局得到保留并加以改进，避免了全部拆除旧城内历史性衰败住宅。同样重要的是，这个工程还探索了一种历史城市中住宅建设集资和规划的新途径”。菊儿胡同四合院住宅工程获得了1993年的世界住房日奖，也成为了北京城市更新过程中的标杆项目。正如上述颁奖词中讲到的，北京的城市更新需要更加注重城市的保护，也需要在未来不断探索适合城市发展的新模式。近期，随着住建部城市更新试点工作的展开，北京作为首批试点城市，未来在政策力度层面灵活度会更高，在机制和环境上更有利社会资本参与，既往城市更新改造的难点也将在此次试点推进过程中得到更好回应。

——政策趋势。政策加速迭代升级，围绕鼓励市场主体参与，加快构建完善的政策体系，推进城市更新立法。

——模式趋势。渐进有机式更新，北京的城市更新行动聚焦城市建成区存量空间资源提质增效，不搞大拆大建，除城镇棚户区改造外，原则上不包括房屋征收、土地征收、土地储备、房地产一级开发等项目。

——实践趋势。市场多维参与，政策会不断深化、细化，支持力度也会更大，也更加全面，激励企业获取合理利润可持续参与。

关键词：城市重磅试点

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